推进土地确权工作深化农村改革

 

我国著名经济学家厉以宁曾说，在农村问题中，“农民的确权是最重要的。首先要把宅基地的使用权、承包地的经营权、宅基地房屋的所有权的权证搞清楚，再随着城镇化的推进，户口制度逐渐合二为一”。

 

土地确权，是土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权，是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地所有权、土地使用权的隶属关系和他项权利的内容。2013年中央一号文件提出，要用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作。农村土地确权，又在很大程度上对农业现代化、城乡一体化的发展起到决定性作用。

 

2009年农业部启动土地承包经营权确权登记颁证试点工作以来，该项工作已经从最初全国仅８个村试点发展到如今在全国１２个省份全面推行试点。

 

虽然确权工作在推行的过程中遇到些困难和阻碍，但前进道路是无法阻挡的。目前确权工作进展如何？怎么样突破阻力平稳推进？带着疑问，《民生经济》记者来到中国社会科学院，对农村发展研究所农村产业经济研究室刘长全主任进行了采访。

 

民生经济：目前确权工作进展如何？还面对哪些困难？

 

刘长全：总体上各个地方都在按照中央文件要求推进确权工作，但是各地的进展和工作方式等还是存在较大差距。面临的困难概括起来主要有两个方面：

 

一、一些地方推动工作的积极性不足。导致这个问题的原因有几个方面：

一是源于对确权时效性的不同看法。在一些地方，政府主管部门或村干部认为确权的有效性限于二轮承包期，三轮期间需要根据土地承包调整后的情况重新确权，因而认为当前的确权虽然有必要但工作成本相对于收益来说过高。还有一些地方，二轮以来就有定期或不定期的承包地调整，甚至一直是由集体统一经营，这些地方就更缺乏确权的积极性。

 

二是源于对确权的经济影响的不同看法。在一些地方，政府主管部门或村干部担心确权会提高土地流转的成本，制约农业规模经营的发展，因而在推动确权方面缺乏积极性。

 

三开展确权工作的财政保障不足。测量、画图、上册、颁证等各个环节都需要财政资金的支持，特别是测量阶段。没有很高的精度，就不能满足农民明晰土地权属关系的要求。

 

民生经济：目前我国仍存在“耕地数量有增加缺乏政策约束力，难以落到实处；拆旧复垦普遍不到位，耕地数量保持面临挑战”等情况。如何理解种种问题产生原因？如何应对？

 

刘长全：耕地数量有增加缺乏有约束力的标准，因而在实践中往往蜕变为耕地数量不减少。耕地数量不减少是项目设计层面的，依赖于实践层面拆旧复垦顺利完成，如果不能顺利完成，就必然导致耕地减少。

 

对此问题，一是严格控制增减挂钩指标数量和规范周转指标的使用，二是加大拆旧复垦的力度，其中的关键是增重农民自主选择权利和基本经济利益，三要在土地整治过程中加强土壤质量改良和农田水利等配套基础设施建设。

 

民生经济：有专家认为，大规模土地流转可能会带来农民失业、土地利用效率不高、有非粮化非农化的风险，如何化解？

 

刘长全：对此，一要加强组织创新，通过股份合作、社会化服务等方式，促进家庭农业转型升级，更好融入现代农业生产进程；二要通过完善农业保护性政策，适当缓解家庭农业生产方式面临的转型压力，让缺乏转移就业能力的农业从业人口逐渐退出农业经营；三要加强社会保障的兜底作用。

 

农业的低效益不在于资本，而在于土地。避免非粮化、非农化不能靠限制土地流转，关键是加强对流转前后土地用途的管制与监督。

 

民生经济：我们关注到了温州农村改革试验区的改革和制度创新，其对全国土地工作有何借鉴启发意义？

 

刘长全：温州在土地承包经营权流转改革方面所做的探索包括开展“定量不定位”的确权和建立土地合作社等，其制度创新方案逻辑和政策体系完整，比较符合当地实际，取得明显效果。

 

新常态下挖掘发展新潜力

 

“过去我们获取人口红利的主要手段其实是借助了城镇化，其中特别是农民工从农村、农业这些生产率低的部门转向生产率高的城市和非农产业。”根据经济学家蔡舫提出的这一观点推论，在人口红利逐渐消失的新常态下，农村经济发展将面临原有动能减弱的困境。

 

2015年，面对世界经济增长乏力和国内经济下行压力加大，中国农业农村经济总体持续稳定发展，特别是农民收入继续保持较快增长。农业部部长韩长赋指出，2016年以来，各级农业部门认真贯彻党中央国务院“三农”决策部署，大力推进农业供给侧结构性改革，推动农业农村经济实现稳中有进。

 

经济新常态下，如何理解城乡一体化与发展动力的关系？如何突破城镇化中发展难点，寻找新兴动力？就相关问题，《民生经济》记者专访了中国社会科学院农村发展研究所魏后凯所长。

 

民生经济：当前中国经济进入新常态后，经济速度放缓、人口红利减弱等情况出现，如何理解城乡一体化格局现状，是否呈现出新的特点和趋势？

 

魏后凯：城乡一体化是经济社会发展到一定阶段的产物。加快推进城乡一体化，既是“稳增长、调结构、转方式、惠民生、提质量”的重要抓手，也是解决“三农”问题的根本途径。在当前中国经济进入新常态后，城乡一体化格局已经呈现出一些新的特点和趋势：

 

第一，城镇化增速和市民化意愿下降。自2011年城镇化率越过50％的拐点之后，中国城镇化的推进速度已经逐步减缓，呈现出减速的趋势。农业转移人口的市民化意愿也出现下降的趋势，根据有关统计部门的调查，2014年，除常州、郑州外，许多地区农业转移人口的市民化意愿较低，通常只有30％〜50％。

 

第二，城乡收入差距进入持续缩小时期。目前中国城乡居民收入差距仍然处于高位。按人均可支配收入计算，2014年，全国城乡居民收入比也达到2．75。

 

然而，目前中国已经越过城乡收入差距“倒U型”变化的拐点，进入城乡收入差距持续缩小的时期。

 

第三，要素从单向流动转向双向互动。长期以来，受传统二元体制和城市偏向政策的影响，中国城乡要素流动是单向的。近年来，在各地推进城乡一体化的实践中，城市公共资源和公共服务向农村延伸的步伐明显加快，人才、资本和技术下乡也取得了较大进展。特别是在北京等发达城市地区，资本下乡、技术下乡和人才下乡均已达到一定水平，正处于双向城乡一体化初期阶段，北京等地的经验预示着中国未来城乡一体化的方向。

 

第四，政策从城市偏向转向农村偏向。2004年，中国人均GDP接近1500美元，当时中央就提出中国已经进入“以工补农、以城带乡”的发展阶段，并逐年加大了对“三农”的支持力度。自此以后，中央连续发布13个“一号文件”聚焦“三农”，强调“三农”问题的重要地位。

 

但是，从机会均等和均衡配置的角度看，目前中国的公共政策仍然是一种城市偏向的政策，农村居民所获得的机会和人均占有的公共资源仍远低于城市居民。

 

民生经济：政策的倾斜很大程度体现在资金资源的投入上，应通过什么手段实现公共资源倾向农村？

 

魏后凯：在新常态下，公共资源配置需要继续坚持向农村倾斜，依靠增量调整，促进存量相对均衡。

 

一方面，随着城镇化的快速推进，农村常住人口将逐渐减少，农村基础设施和公共服务建设需要考虑到人口迁移因素，公共服务设施布局要与未来城乡人口分布格局相适应；另一方面，有相当部分农村人口虽然居住在农村，却在城市进行公共服务消费，尤其是教育文化、医疗卫生等方面的公共服务，因而农村基础设施和公共服务建设还应考虑到农村居民在城市消费的情况。

 

民生经济：目前农村发展中存在种种难点尚待突破，经济下行压力不容小觑，那是否意味着农村经济发展和农民增收的难度有加大趋势？

 

魏后凯：在新常态下，进入城镇务工的农民工较大部分将逐步转变为市民，成为城镇居民的一部分，而经济增速减缓和资本对劳动力的替代，将导致城镇对农民工的需求增长趋缓，由此工资性收入和转移净收入对农民增收的贡献将趋于下降，农民增收将更多地依靠家庭经营收入和财产净收入。

 

从农民家庭经营收入看，随着工资、土地租金、农资等要素成本的不断上涨，以及农产品价格“天花板”效应凸显，农产品价格上涨和盈利的空间都日益受到限制。

 

民生经济：据您分析观察，农村经济目前有何增长潜力？

 

魏后凯：其潜力主要集中在三个方面：一是依靠发展现代农业来提高农业劳动生产率和竞争力；二是推动农村第一第二第三产业融合发展，开辟农民增收的新渠道；三是加快农村产权制度改革，赋予农民更多财产权利，不断增加农民财产性收入。

 

不能“重城轻乡”城乡统筹健康发展

 

在城市化不可逆的大背景下，如何从宏观到局部顺利推进城镇化，或说如何妥善面对经济社会变动做出合理选择，一直以来都是社会各界讨论的热点。而当中国经济进入新常态，我们更要顺应时势，以二元协同思维方式，从城乡双向流动来认识中国特色的新型城镇化之路。

最近，媒体的报道指出，全国135个城市(镇)正在开展新型城镇化综合试点工作，其中多数试点中小城市已经全面放开农民进城落户，但在“零门槛”前农民落户意愿普遍不高。例如，湖北宜城市的一项抽样调查显示，当地70%农民有迁到城市居住的意愿，但不愿意迁入户口。

 

“农村户口升值”的背后折射出哪些经济要素的变动？这对城乡协同发展又将起到何种影响？《民生经济》记者向城乡关系与发展规划研究室张海鹏主任寻求答案。

 

民生经济：有评论指出，我们需要认识到，不放弃农村户口的两栖式城镇化，在很长一段时间也许是一个常态。面对诸多地区呈现出的“农民不愿意落户”城市，您认为根本原因何在？

张海鹏：第一，随着城镇化进程的持续推进，特别是城乡发展一体化水平的不断提高，农村户籍所附带的承包地、宅基地、林地以及集体资产的收益权等不断升值，而且在部分地区的升值幅度和预期相当高，这是农民不愿意放弃农村户籍的主要原因。

 

第二，我国城镇户籍背后的福利也存在较大的差异，像湖北宜城这样中西部地区的中小城市，户籍含金量相对较低，因此，农民认为直接进行户籍交换（也就是“零门槛”）是不划算的。

第三，在中西部地区中小城市，农民已经进城并且定居的情况下，再要求农民落户的意义已经不大。

 

民生经济：中国市长协会主办、国际欧亚科学院中国科学中心承办的《中国城市发展报告（2015）》13日在北京发布，吴良镛院士在报告中提出：要因地制宜采取差别化发展策略，以综合系统的方法应对城乡统筹的复杂性。城乡规划面临巨大挑战，不能“重城轻乡”。您如何理解和看待这种观点？

 

张海鹏：“重城轻乡”是我们一贯的做法，导致城乡在基础设施和公共服务方面的差距不断扩大，但是随着城乡一体化进程的推进，这一做法也正在逐渐改善。《十三五规划纲要》明确提出：统筹规划城乡基础设施网络，健全农村基础设施投入长效机制，促进水电路气信等基础设施城乡联网、生态环保设施城乡统一布局建设。把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸，逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准统一。全面改善农村生产生活条件。加快农村宽带、公路、危房、饮水、照明、环卫、消防等设施改造。

 

民生经济：有专家学者认为，要提高农民进城落户的意愿，真正推进人的城镇化，关键要盘活农村土地资产，让农民和土地“解绑”。您是否同意？如何推动城镇化健康发展？

 

张海鹏：影响农民进城意愿的因素很多，盘活农村土地资产让农民和土地松绑是其中之一，这是毋庸置疑的；但我不认为是最关键的因素。如果认为土地是关键因素，那如何解释前几十年已经进城落户农民的行为?

 

关于如何推动城镇化健康发展，我觉得主要是坚持几个原则：第一坚持尊重科学规律，主要是尊重城镇化的一般规律，不急于求成，不搞大跃进；第二要坚持有效市场和有为政府共同发挥作用的原则，特别是要发挥市场在城镇化进程中的作用，使得要素和资源在城乡之间自由流动，优化配置；第三要坚持尊重农民意愿的原则；第四要坚持保护农民权益的原则。我觉得我们在城镇化过程中，如果能够坚持以上原则，我们的城镇化就能健康发展。

 

责编：三丰  琳曦