关于新形势下统筹城乡养老保险制度的思考

——以福建省上杭县为例

养老，是全人类面临的带有普遍性的问题。社会越发达，人口老龄化越是严重，养老问题也越是突出。“老有所养”对社会稳定非常重要，对个人、对家庭更为重要，“老有所养”是构建社会主义和谐社会的基础。习近平总书记在党的十九大报告中提出“加强社会保障体系建设”。改革开放以来，我国已经形成公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。伴随着经济主体的变化，城镇职工基本养老保险制度也在不断发展和完善。福建省的基本养老保险在全国率先实现省级统筹。

福建省的养老保险省级统筹始于上个世纪80年代经济体制改革后企业之间退休费用负担畸轻畸重的突出问题，1984年，在全省国营公交企业最先实行退休费用全省统筹。到1989年统筹范围扩大到国有企业全部职工（包括固定工、合同制工、临时工），养老保险基金实行全省“统一核算、统一调剂、余额上缴、差额拨补”，初步建立省级养老保险统筹制度。1992年，由国有企业，逐步扩大到城镇集体企业、三资企业、私营企业等所有企业及其职工。1995年，福建省的养老保险实行“全省统筹、统一领导、统一政策”。省级统筹使风险在更大范围分散，给落后地区和困难企业的发展注入了活力。十二五时期，全国开始实行“社会保障卡”，并首先从医疗保险开始，一人一卡，有的地方，也开始推向养老保险。笔者认为，十三五时期，养老保险应该逐步实现全国统筹，进一步完善“社会保障卡”，“社会保障卡”应该作为记录个人的就业创业、职业培训和各项社会保险信息，全国通行，实现真正意义上的社会保障一卡通，成为每个人的第二身份证，真正做到“记录一生、保障一生、服务一生”。

但是，目前养老保险制度还存在许多问题，主要表现在：一是统筹层次不同。只有部分省（市、区）实现了省（市、区）级统筹，而实现省级统筹的养老保险也仅限于企业养老保险，机关事业单位养老保险仍然是县级统筹，而城乡居民社会养老保险在部分地区开展试点后，已经在全国全面推行了，除了一些地方实行设区的市级统筹外，都实行县级统筹。二是三种养老保险缴费标准不一，享受待遇天差地别，以福建省为例，机关事业单位养老保险是按工资总额的27%筹集养老保险基金的，其中25%由各级财政负担，个人承担2%，退休时按其本人在职时的工资计算，行政事业单位在职人员的工资普遍高于企业，行政事业单位的一个普通工人，退休时每月也能享受2500元以上的养老金，干部身份的，尤其是具有技术职称的人员退休待遇更高，最高可达7000余元，人均4000余元；2014年以来，机关事业单位养老保险制度进行了改革，个人也要按本人工资总额的8%缴纳养老保险费，这只是说明个人在退休前也要负担一部分养老保险费，但养老金比企业仍然高出许多；企业养老保险是按工资总额的26%筹集养老保险基金的，其中企业负担18%，个人承担8%，灵活就业人员全部由个人承担，原来是按当地最低工资标准为基数的20%缴纳，从2013年开始，由省厅规定一个基数的20%缴纳，从最初的1100元提高到2018年的3100元为基数，灵活就业人员年缴养老保险费达到7440元，很多灵活就业人员无力承担而选择中断缴费，退休时按照个人帐户、工龄等计算，参保时间短、缴费少的职工，退休时养老金仅为当地最低工资标准的6成（上杭现每月为828元），参保时间长、缴费多的，每月可享受养老金3000元以上，目前，上杭人均2400余元；2009年底开始，全国部分地区实行新型农村社会养老保险制度试点，农民不用缴费也能享受基础养老金；2011年，又在全国开展城镇居民养老保险试点，到目前，城乡居民养老保险已经实现全覆盖。上杭是首批新型农村社会养老保险试点县，一开始就把未参加城镇职工基本养老保险的城镇居民一并纳入新型农村社会养老保险，当时基础养老金是每月55元，到去年底提高到125元，今年再提18元，达到143元。如果按现在出台的标准缴费，缴费年限满15年，按最高档次每人每年缴费2000元，达到60周岁时，加上政府补助以及基础养老金，每月养老金约400元。三是三个养老保险门第森严，城乡居民养老保险最低，它不设限，任何人都可参加，只要缴费即可；企业养老保险限于城镇职工，农民工在各类企业、事业单位就业可参照执行，但农民工参加企业养老保险，一旦离开企业或事业单位，既不能接续，也不能转移，只有选择退保。2009年底，国务院办公厅虽然出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，允许劳动者跨省（市、区）转移接续基本养老保险关系，但仍有诸多问题未能很好地解决，但总算农民工能老有所养了，不用再退保了；而机关事业单位养老保险，只有公务员、事业单位干部，以及机关事业单位经人事编制部门核定的在编人员才有资格参加，其他人员是进不了的。四是缴费最低年限不同。参加机关事业单位养老保险的干部职工，其缴费年限不得低于10年，即缴费年限必须满10年以上，达到退休年龄，方可享受养老金待遇；参加企业养老保险的职工，其缴费年限不得低于15年，即缴费年限必须满15年以上，达到退休年龄，方可享受养老金待遇，不足15年的，达到退休年龄时，其个人帐户养老金一次性退还本人，或选择缴满15年后，再办理退休手续，享受养老金待遇；参加城乡居民社会养老保险的城乡居民规定缴费年限为不少于15年，但在城乡居民养老保险启动实施时，已满60周岁及以上人员，不用缴费也能享受基础养老金。五是退休年龄不同。机关事业单位的干部退休年龄为男60周岁、女55周岁，职工男60周岁、女50周岁；企业职工的退休年龄为男60周岁、女50周岁；而参加农村养老保险的退休年龄是无论男女均为60周岁；且机关事业单位和企业的干部职工从事特种作业人员达到一定年限，或因病，经审批后，可以提前退休，而农民工是不能提前退休的。

党的十九大报告提出：按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。因此，完善社会养老保险制度、建立城乡一体化的养老保险制度是当务之急，实现真正意义上的老有所养。为此，笔者认为，十三五时期，应该做好以下几方面工作：

一、实行全国统筹。目前，已经实现部分省级统筹的只有企业养老保险，机关事业单位和农村养老保险都还是县级统筹。这一方面，不利于跨地区转移流动，另一方面，不利于富裕地区与贫困地区的平衡。因此，笔者认为，社会养老保险要领先一步，在实现省级统筹的基础上，逐步实现全国统筹，并将机关事业单位养老保险和农村社会养老保险一并列入全国统筹范围，以提高社会养老保险抵抗风险的能力。党的十九大报告明确指出：完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。党的十九大已为养老保险制度改革指明了方向，人社部门就要按照中央提出的目标，抓好顶层设计，尽快实现养老保险全国统筹。实现基本养老保险基金全国统筹后，要尽快完善《社会保障卡》功能，要让《社会保障卡》全程记录公民学习、就业创业、失业及失业保险金申领、职业培训、各项社会保险参保缴费、就医就诊、养老金领取等，成为公民的第二身份证，真正实现“记录一生、保障一生、服务一生”。劳动者可以凭《社会保障卡》在全国任何地方就业和参加各项社会保险，这样，既有利于劳动者跨地区就业，跨地区办理社会保险参保缴费和转移流动，又提高了各项社会保险抵抗风险的能力，还可以使富裕地区与贫困地区各项社会保险保持平衡。

二、机关事业单位职工基本养老保险与城镇职工基本养老保险并轨。机关事业单位退休人员与企业退休人员的养老金待遇相差较大，机关事业单位退休人员养老金待遇高，其养老金都是由国家财政负担的，在职时，机关事业单位的职工个人基本不缴费，职工个人有缴费的，也是按照职工个人工资总额的2%缴费,2014年改革后，机关事业单位在职职工个人也按工资总额的8%缴费，退休时，却能享受很高的养老金待遇。而企业职工的养老金基本上靠的是个人缴费的多少，在职职工，按工资总额的8%缴费，而许多下岗职工按照缴费工资的20%全部由个人缴费。近年来，国家连续多年不断提高企业退休人员的养老金待遇，逐步缩小了机关事业单位退休人员与企业退休人员的养老金差距。笔者认为，这并非最佳做法，要缩小机关事业单位退休人员与企业退休人员养老金待遇差距，就应该实行一体化的养老保险制度，机关事业单位职工的基本养老保险与城镇职工基本养老保险并轨，实行统筹基金与个人帐户相结合的模式，首先将机关事业单位的基本养老保险制度与企业基本养老保险制度统一起来，即统一缴费标准、统一实行统帐结合、统一退休年龄、统一养老金计算方式。以现行的城镇企业职工基本养老保险制度为框架，建立职工基本养老保险制度，将机关事业单位、各类企业、民办非企业单位及其职工，以及个体劳动者、灵活就业人员、农民工一并纳入统筹范围。统一机关事业单位和企业基本养老保险，可以消除干部、职工与工人的身份差别，可以缩小机关事业单位退休人员与企业退休人员的养老金差距，养老金都按缴费年限、工龄、个人帐户资金计算，还可以减少管理机构，将机关事业单位社会保险经办机构与企业社会保险经办机构合并，统一管理。这样还能减少推诿扯皮的现象。

三、建立统一的缴费标准和养老金计发办法。建立职工基本养老保险制度应综合各地的城镇职工基本养老保险条例为基础，缴费标准以职工的工资总额为基数，按25%的费率筹集基本养老保险基金，其中单位负担20%，个人负担5%，将其中的15%作为统筹基金，10%计入个人帐户。缴费年限不得少于15周年，养老金计发以个人帐户筹集额为计发基数，按照工龄计算，具体的计发办法由国家人力资源和社会保障部根据各地的计发办法修改完善后确定。凡是参加职工基本养老保险的劳动者，由《社会保障卡》记录，一人一卡，卡随人走，人到哪里，保险就跟到哪里，在全国范围内自由流动。劳动者失业后，不管是否再就业，不分城乡，其基本养老保险可以自己接续，如果失业后，未再就业，生活来源没了，确实无法接续养老保险的，可以中断，待实现再就业后，或自己有了条件，可以再接续。

四、统一确定退休年龄。退休年龄应该有个统一的标准，根据我国的实际情况，退休年龄仍然确定为男60周岁，女50周岁，比较适合。对于从事脑力劳动和比较轻松工作的女性，可以延长5年至55周岁退休，对于从事特殊工种和重体力劳动的男性，可以提前5年至55周岁退休。根据目前我国实际情况，可以实行渐进式延迟退休年龄，最终实现男女同龄65周岁退休，由国家人力资源和社会保障部做好顶层设计，不搞一刀切，建议法定退休年龄仍然设在60周岁，达到退休年龄身体条件允许工作需要本人自愿，可以延迟到65周岁。

五、建立统筹城乡的基本养老保险制度。中国人民大学教授郑功成说：“十三五”时期社会保障改革与发展的目标任务，就是具有先进的建制理念、明确的发展目标、完整的体系结构、合理的责任分担机制，真正建成符合制度客观规律、适应中国国情的更加公平、更有效率、更可持续的现代社会保障体系。一个公平取向、覆盖全民、保障适度、权责清晰、运行高效、可持续的新型社会保障体系的建成，必定成就民族复兴的“中国梦”和“人民对美好生活的向往”。要建成新型社会保障体系必须要实现社会保障城乡统筹，笔者认为，就应该在基本养老保险制度上率先实现城乡统筹，首先，要建立适合我国农村实际的基本养老保险制度，从2009年开始，我国开始了新型农村社会养老保险试点，后来，又在未能参加城镇职工基本养老保险的城镇居民中开展试点，到目前为止，已经在全国各地全面推行了城乡居民基本养老保险制度。上杭县是全国首批实施新型农村社会养老保险的试点县之一。在此，以上杭县为例，谈谈如何建立农村社会养老保险制度。上杭县的新型农村社会养老保险制度（后来为城乡居民农村养老保险制度）试点暂行办法提出，新农保制度坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇水平与经济发展及各方面承受能力相适应；个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；政府主导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；对参保农民实行属地管理。上杭县新农保的目标任务是：探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的制度，实行社会统筹与个人帐户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障全县城乡居民老年基本生活。上杭县新农保参保范围是，凡有上杭县户籍年满16周岁（在校学生除外）、未参加城镇职工基本养老保险或机关事业单位基本养老保险的城乡居民。基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。个人缴费：参加新农保的农民应按规定缴纳养老保险费。每年缴费标准分为100元至2000元每百元为一个缴费档次共20个缴费档次，参保人可根据自身实际自主选择档次缴费，多缴多得。根据上级调整情况，结合上杭农民人均收入增长等情况适时调整缴费档次。集体补助：有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民生确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织和个人为参保人缴费提供资助。政府补贴：缴费100元的政府给予30元补贴，每增加100元政府补贴加5元，缴费2000元的，政府给予125元补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付城乡居民基础养老金，每人每月55元（现在已提高到每人每月143元），60周岁以上的城乡居民不用缴费就可按月享受基础养老金，资金由中央、省和县三级政府负担。对重度残疾人、低保对象等缴费困难群体，市、县政府为其代缴50%的最低标准养老保险费；对计生对象中独生子女死亡或伤残、手术并发症的对象，市、县政府为其代缴最低标准养老保险费。对参加新农保的农村45-59周岁的二女结扎户和已领取《独生子女父母光荣证》的夫妻，除每人每年给予缴费补贴30元外，省财政另增加20元补贴，县政府为其再增补10元；对农村45周岁以下，已落实二女结扎的结扎方和生育一孩后实施绝育措施的夫妻双方，在每人每年按30元缴费补贴的基础上，县政府为其再增补10元。上杭县规定，为新农保参保人建立终身记录的养老保险个人帐户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助以及政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人帐户。个人帐户储存额每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。养老金待遇：由基础养老金和个人帐户养老金组成，支付终身。个人帐户养老金的月计发标准为个人帐户全部储存额除以139。除参保人死亡或移居国外的，其余参保人员的个人帐户概不予退回，参加其他社会养老保险的可以转移。参保人死亡或或移居国外的，个人帐户中的资金余额，除政府补贴部分外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。养老金待遇领取条件：凡上杭县农村户籍年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险或机关事业单位基本养老保险待遇的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险或机关事业单位养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合条件的家庭成员应以户为单位参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。对积极参保、长期缴费的青年农民，将实行长缴多得。根据国家和省、市调整城乡居民基础养老金最低标准，上杭县也将结合本县经济发展水平、城乡最低生活保障线标准及物价指数变化综合考虑作适度调整，调整标准由县人民政府确定并公布。笔者认为，应该总结开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点工作的经验，在2020年前建立起适合我国国情的城乡居民基本养老保险制度，基金先实行省级统筹，再逐步过度到全国统筹。对于有条件的城乡居民，外出务工的农民，自谋职业的城乡居民要求参加职工基本养老保险的，应允许其参加。应该设计一种公式，允许城乡居民基本养老保险与职工基本养老保险互相转移接续。待社会主义新农村建设取得成效，农村富裕了，城乡居民基本养老保险可以并入职工基本养老保险，也可以建立职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两种制度，两种制度可以互相转移接续，由参保劳动者自由选择参保，从而真正实行城乡一体的基本养老保险制度。

六、鼓励灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险制度。为了鼓励灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险，确保灵活就业人员老有所养，福建省率先出台了《灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险暂行规定》，规定灵活就业人员和城镇个体工商户可以参加城镇职工基本养老保险，由于灵活就业人员和个体工商户无法确定工资总额，为了让灵活就业人员和个体工商户积极参加城镇职工基本养老保险且缴得起养老保险费，规定灵活就业人员和个体工商户可以按当地最低工资标准的20%缴纳养老保险费，全部由个人承担。这一规定让成千上万的灵活就业人员和个体工商户实现了老有所养的愿望。但是，从2012年起，灵活就业人员和个休工商户不再按当地最低工资标准为基数，而是以当地上年度职工平均工资为基数的20%缴纳养老保险费，2018年，灵活就业人员和个休工商户每月要拿出610元来缴纳养老保险费，一些灵活就业人员每月收入不过千元，如何承受得了，很多人只好选择断保，这样的缴费标准比在岗职工单位和个人缴费还高，很多有门路的人想办法挂靠到企业参保，因为有些企业工资总额人均仅有1500-1600元，法律规定企业是按企业全部职工工资总额的26%缴纳基本养老保险费（其中企业负担18%，职工个人负担8%），这样算来，即使全部由个人负担也比灵活就业人员每月少缴200元。这样的政策就不再是鼓励政策而是拒绝灵活就业人员和个体工商户参加城镇职工基本养老保险了。笔者认为，既是鼓励灵活就业人员和个体工商户参保，就应该让他们缴得起，建议仍按当地最低工资标准为基数，或以当地上年度职工平均工资60%为基数缴纳养老保险费。

 来源：中国劳动保障新闻网

责编：陈莉     王辉