作者：对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授、国家万人计划青年拔尖人才 毛捷

2020年8月24日，习近平总书记主持召开经济社会领域专家座谈会，强调要以畅通国民经济循环为主构建新发展格局。会议全面深刻阐述了需要正确认识和把握的中长期经济社会发展重大问题。为牢牢把握扩大内需这一战略基点，须充分发挥财政金融杠杆作用。财政政策要更加积极有为、注重实效，货币政策要更加灵活适度、精准导向，从而建立扩大内需的长效机制。在畅通国内大循环的过程中，财政金融政策协同配合的重要表现之一是积极扩大有效投资、着力释放内需潜力。但由此可能引致地方政府隐性债务风险问题，财政金融政策协同发力的空间和效果恐将受此束缚。

根据《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。其中，由于2015年之前地方政府主要通过融资平台公司举借债务，长期为地方政府提供投融资服务的融资平台公司借此积累了大量投融资资源且与地方政府关系密切，以融资平台公司为债务主体，形成地方政府未来可能承担支出或担保责任的债务，是产生地方政府隐性债务的主要方式。

结合《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》和《关于贯彻<国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》等政策文件，本文将地方融资平台公司定义为：在满足地方政府出资、投融资功能和非公众企业法人三个基本要素的前提下，如果在债券资金使用的前端存在替地方政府融资或（和）投资的行为，或（和）在偿还债券资金的后端依赖来自政府部门或其他融资平台公司现金流的行为，那么该公司即为地方融资平台公司。基于以上界定，将融资平台公司的标准化业务（即城投债）和非标准化业务（包括银行贷款、产业基金、融资租赁、信托等）形成的债务合计称为有息债务，作为衡量融资平台公司债务总体水平的重要指标。近年来融资平台公司有息债务余额保持较大规模，各地化解存量隐性债务的担子很重。加之部分融资平台公司存在违法违规举借债务行为，在一定程度上危及金融市场安全和财政稳定。因此，清理规范融资平台公司及其相关债务、加快推进融资平台公司市场化转型，是防范化解地方政府隐性债务风险的关键举措。

一、融资平台亟待转型发展

近年来，随着中央关于加强地方政府性债务管理和投融资体制改革等系列政策的出台，融资平台公司转型发展已迫在眉睫，但市场化转型过程中面临若干现实难题。

首先，由于存在资产延伸和风险联保，融资平台公司与一般市场公司相比存在明显的金融势能差异，这种不合理的金融势能优势或将成为隐性债务持续存在的温床。融资平台公司要实现替地方政府投资或融资的目的，自身必须具备较强的融资能力，而市场化的融资能力关键在于资产状况（规模和质量）和偿债能力（主要体现为持续的盈利能力）。为了满足金融市场相关规则以帮助融资平台公司实现融资，地方政府以资产延伸的方式快速补充融资平台公司的资产（例如土地等），并注入优质项目（主要是当地重大、重点项目），以风险联保的方式确保融资平台公司的到期债务按时履约和正常运转。相对于一般市场公司，融资平台公司可在一定程度上延长资产端的供给，以低成本甚至零成本的方式快速增加资产（或者说资产规模的扩张较少或不依赖于公司盈利）；同时，在地方政府帮助下遏制风险端的市场化爆发，承担的实质性风险较低。上述现象有悖于金融经济学经典理论中的高风险高收益原则，呈现出资产端与风险端的不对称情况。受惠于地方政府支持的融资优势，融资平台公司只承担了很低的风险，但能实现资产的快速增长，产生了不合理的金融势能。基于这种金融势能优势，融资平台公司更容易在金融市场上获得银行授信、发行各类城投债等更多资源，这为融资平台公司的快速发展和债务扩张提供了来自金融市场的原动力。

其次，地方政府以及融资平台公司的主要管理人员存在观念保守、市场意识不足的现象。具体体现在两个方面：一是举债冲动与债务资金支出绩效不匹配。个别地区有较强的举债冲动，但缺乏偿还债务的履约意识。融资平台公司通常是替地方政府融资或投资，举借的资金一般通过行政手段或者计划方式进行支配和支出，对所投项目的市场效益与潜在风险不重视。不少融资平台公司为完成地方政府规定的任务，以融资最大化为目标，在运营过程中容易产生债务资金闲置和“短贷长投”等问题。二是地方政府主要管理人员在观念意识上把融资平台公司看作政府部门的延伸，而不是将其当作市场主体。这就导致了融资平台公司在组织管理、人员架构和业务运营上的基本逻辑是行政逻辑，而不是市场逻辑。在这种非市场运营模式下，即使融资平台公司有市场化的项目或业务，也面临不能完全市场化运作的窘境。

再者，以融资平台公司为中心所聚集的各类资源未得到高效利用。融资平台公司借助地方政府对其进行的资产延伸聚集了大量资产资源，但是并没有充分发挥它们的市场作用与价值。一是存在大量土地资源在融资平台公司与相关政府部门之间的空转，没有以土地要素的形式流入市场形成产业资本，不能有效发挥其市场作用。二是对有一定收益的公共事业项目，尚未做到像一般市场公司那样注重成本管理与效益精细化管理。三是融资平台公司在聚集了大量工程技术人才和投融资人才的同时，也吸纳了不少影响管理效能持续提升的低技能人员。

二、循序渐进推进融资平台转型

融资平台公司的市场化转型之路与我国全面深化财税体制改革、投融资体制改革和国有企业改革等息息相关，需统筹协调、分类施策、循序渐进。

消除不合理的金融势能是融资平台公司实现市场化转型的重要前提。通过进一步加强法制和制度建设，逐步抑制地方政府对融资平台公司的资产延伸和风险联保，平抑由此产生的资产与风险不对称。第一，规范资产注入，杜绝不必要的资产延伸。地方政府和有关部门须对具有一定外部性或公益性的项目进行科学论证和尽职审核，以明确该类项目是否委托融资平台公司负责投资建设；对确需委托融资平台公司投资建设的项目，须明确具体的回报方式、收益率、回报期限以及其他支持政策等，给予融资平台公司合理和透明的投资回报。融资平台公司如需进行资产重组或资源整合，应严格遵循市场规则开展相关活动，杜绝与风险不对称的资产延伸。第二，严格隔离政府信用与公司信用，有效抑制风险联保。地方政府和有关部门须对委托融资平台公司投资建设的项目进行充分的风险评估，事前明确风险事件发生时各自应承担的风险与职责，在制度层面上对融资平台公司自身经营风险与政府风险、社会风险进行有效隔离。政府及社会各界应对融资平台公司风险形成合理预期，明确融资平台公司的风险与当地政治声誉、社会责任、金融信誉以及招商引资环境等没有直接关联，如融资平台公司面临风险，应借助市场化方式进行化解，地方政府不得对其进行风险联保背书或提供相关承诺。第三，城投债的发行审核部门须特别关注相关政策实践（包括具体业务的政策指引和窗口指导等）与融资平台公司资产延伸和风险联保的潜在关联。在出台具体政策之前，债券发行审核部门应及时与地方政府债务主管部门充分沟通，模拟将要发布的政策可能对融资平台公司资产延伸或风险联保产生的影响，并据此及时调整和完善政策规定。设计城投债的发行标准或相关政策时，应充分尊重市场规则，逐步弱化融资平台公司评级和城投债发行定价等与地方经济发展水平和地方政府财力状况等因素的关联度，促使城投债的发行、使用和偿还实现全流程市场化运行。

其次，培育与时俱进的市场化共识与地方国有企业现代化的管理理念。地方政府借助融资平台公司举债涉及财政、金融、公共管理、项目管理、财会等多个方向的理论、政策与实践，地方财政治理是贯穿上述各要素的基本主线和基本逻辑。为此，须建立地方财政治理现代化的全局观与时代观。一方面，建立充分利用市场手段经营、运营城市的市场观。打造具有清晰盈利模式和稳定现金流的市场化城市运营模式，构建“可融性、可贷性、可还性”的条件，实现“融资、投资、偿债”的良性循环，推动融资平台公司由过去依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变，更加注重市场化投融资模式创新。另一方面，树立自我约束的自律观。无论是地方政府还是融资平台公司自身都要树立绩效目标，坚守不违规违法举债的原则和底线，追求负责任的自我约束。

再者，融资平台公司需通过创新商业模式和技术升级，集中和盘活城市优质资源，继续“履职”新型城镇化建设，深耕市政设施运营和服务。一是适度加强地方财政自主性，包括加快地方税系建设、盘活现存融资平台公司的土地资产和推动土地要素市场化进程等，从体制上为地方财政注入新的活力。二是鼓励融资平台公司在做好风险防控的基础上，发挥市场配置资源的决定性作用，加强对配置资源的深度开发，加大对战略性新兴产业和现代服务业等领域的投资，更加注重依靠自身商业化转型发展实现投融资。三是逐步在法人治理、转换经营机制、强化激励等方面取得突破，并积极吸引产业型专业人才。

【本文是国家社科基金重大项目“新时代下地方政府债务风险的新特征与监管研究”（编号：18ZDA097）的阶段性成果。】

来源：光明网-理论频道

责编：李楠 王慧