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行政公益诉讼应秉持司法能动主义

时间:2021-06-03 | 作者:未知  | 来源:城乡信息参考 | 点击: 218 次

作者:关博豪(华东政法大学特聘副研究员)

 

在司法权运作的理论中向来就有司法能动主义和司法克制主义两种相悖的学说。后者认为,司法权与立法权和行政权相比,具有最小限度的风险,所以应当秉持不告不理的原则,就是保持司法的相对保守、相对克制和相对消极等;前者则认为,司法权作为一种国家权力,与立法权和行政权同属于国家权力,在公共秩序的维护上,在社会纠纷的化解上,同样应当保持相对的积极性,相对的主动性,而不应当有所克制和保守。这两种关于司法权运作的理念或者原则都有其理论基础和实践依据,笔者认为,在行政公益诉讼中检察机关应当秉持前一种理念,即司法能动主义。这是由行政公益诉讼的特征所决定的,因为在行政公益诉讼中,检察机关面对的是行政权的行使,面对的是行政执法,面对的是行政行为等。尤其在行政主体淡漠公共利益的情形下,检察机关必须有积极和主动的认知,甚至应当超前采取司法行为,以促使行政主体履行法定职能,防止其消极面对行政相对人的违法或者不当行为。行政公益诉讼中司法能动主义的理论基础和实践依据已无需展开深入讨论,在行政公益诉讼中检察机关秉持司法能动主义的理念或原则要沿着下列路径而展开,这些路径也佐证了司法能动主义在行政公益诉讼中的优势。


 


行政公益诉讼中检察机关夯实案件线索的司法能动。行政公益诉讼是由检察机关启动的,它面对的首要主体是行政主体,同时也面对与行政主体处于相对关系的行政相对人。行政主体的不当行为或者消极行为是公益诉讼展开的直接原因,而行政相对人的违法行为或者不当行为则是行政公益诉讼程序启动的间接原因。深而论之,无论行政主体的行为,还是行政相对人的行为,拟或第三人的行为都有可能导致行政公益诉讼程序的启动。而在这个过程中,行政公益诉讼是否能够成案便成为问题的关键,由此自然而然地引申出案件线索问题。行政诉讼法第25条关于案件线索的规定,采取了模糊处理的方式,就是笼统地规定检察机关在履行职能中发现的公益诉讼案件。这个相对概括的规定隐含了公益诉讼案件线索相对主观的特性,即是说,什么情况下能够发现行政公益诉讼的案件,能够发现行政主体的消极和不当行为,能够发现行政相对人的违法和不当行为,具有非常大的伸缩性。换言之,检察机关如果有积极的应对公益诉讼的态度,它就能够有较多的案件线索来源。反之,如果检察机关保持了司法中的相对克制,案件线索的来源则仅仅是隧道效益。所以,司法能动主义在行政公益诉讼中的第一个表现或第一个意涵就是在公益诉讼案件线索方面,要求检察机关适度开拓案件线索来源,夯实案件线索来源的诸路径,确定案件线索的每一个原点。只有秉持这样的司法能动主义才不会使能够成案的行政公益诉讼被遗忘和被忽略。

 

行政公益诉讼中检察机关主动取证的司法能动。任何司法行为中证据都起着非常重要的作用,一个司法案件如果没有充分证据支撑,它就是一个不能成立的案件。行政公益诉讼也不例外,其中证据也是整个公益诉讼最为关键之点。在普通行政诉讼中,举证责任由行政主体承担,提供证据的主要是作为被告的行政主体。行政公益诉讼在诉前程序中是由检察机关主导的,检察机关要形成一个检察建议,除了有法律依据之外,还必须有充分的事实依据,无论法律依据还是事实依据都离不开证据。我们知道,行政公益诉讼的诉讼逻辑在于检察机关主动维护公共利益,主动监督和矫正行政不作为或者行政违法行为。在这个过程中,检察机关便不能像一般行政诉讼中那样,将举证责任倒置给行政主体,或者推给行政相对人。从深层次讲,检察机关只有在占有了大量行政相对人的违法行为或行政主体的违法行为的证据基础之上,行政公益诉讼的程序才能够进一步展开。这便要求检察机关在行政公益诉讼中要积极取证,在司法能动精神的指导下,不放过每一个证据,不疏忽每一个证据环节。在证据的搜集上,任何司法克制主义,任何将球踢给行政主体或者行政相对人的做法都是不妥当的。所以行政公益诉讼中检察机关主动获取证据,同样是司法能动主义的具体表现。

 

行政公益诉讼中检察机关拓展案件类型的司法能动。行政公益诉讼经过数年的试点后,正式成为行政诉讼法所规定的正式诉讼制度,然而究竟什么领域的行政执法事项,什么样的行政行为才能够进入行政公益诉讼的范畴?行政诉讼法对此采取了较为谨慎的态度,选择性地规定了若干适用领域,如生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等。目前的行政公益诉讼案件也大多发生在行政诉讼法第25条所列举的领域,而行政诉讼法在列举规定以后,使用了一个。对于这个的理解,如果秉持司法克制主义,则会选择从等内确定受案范围。反之,如果秉持司法能动主义,则会选择从等外确定受案范围。近年来,行政公益诉讼的范围已经超出了行政诉讼法所列举的固有范围,如在教育、应急管理、英烈权益保护领域等都出现了相应的行政公益诉讼案件。行政公益诉讼的最终目的是维护公共利益,因此,检察机关在公益诉讼案件类型的选择上应当有一定的超越,应当以司法能动主义的理念为指导,在等外做文章而不是仅仅停留在等内。对于公共利益的维护而言,这是非常关键的,对于行政公益诉讼在我国制度优势上发挥作用同样是非常关键的。当然,司法能动主义与行政公益诉讼案件类型化之间的关系有着非常深厚的哲理,究竟行政公益诉讼案件类型拓展到什么范围,如何进行拓展,还有进一步研究和实践的空间。

 

行政公益诉讼中检察机关积极实施检察建议的司法能动。检察建议是检察机关向行政主体提出的有关规范执法或者相关法律问题的建议,在行政诉讼法确立行政公益诉讼之前,检察建议并不是法定程序,也不是必经程序,它常常反映检察机关与行政机关之间的一种理性关系。而在行政诉讼法确立了公益诉讼制度以后,检察建议就成了行政公益诉讼中的一个必经程序。行政公益诉讼程序启动以后,检察机关就要根据所查获的案件事实以及行政主体不作为或者行为不当的情形,建议行政主体或者积极实施行政行为,或者依法履行相应的职责等等。但是,检察机关对行政主体的检察建议可以有深与浅之分,有具体与抽象之分,有相对严格与相对柔和之分等等。毫无疑问,在司法克制主义的理念之下,检察建议可能会选择较为原则、较为抽象、较为柔和的方式。而在司法能动主义的理念之下,检察建议则应该强调它的规范性、严格性、正式性。在行政公益诉讼实践中,检察建议的表现形式是非常复杂的,它所能够起到的法治效果也是不一样的。笔者主张,检察机关要以司法能动主义为指导原则,将检察建议做细做实并能够使检察建议得到行政主体的高度重视和认可。

 

行政公益诉讼中检察机关一盯到底的司法能动。行政公益诉讼在我国还是一个新的制度设计,其在法治实践中还存在着诸多需要磨合、需要完善的地方。检察机关在法治实践中探索了一系列有关公益诉讼的新理念举措,如提出一盯到底的工作模式和工作态度。所谓一盯到底就是指检察机关对于一个行政公益诉讼案件从立案到行政主体的确定,到行政相对人的落实等都要有后续的跟踪,而不是通过一个简单的检察建议使案件予以了结。我们知道,公益诉讼所涉管理领域有些违法行为是社会顽疾,如环境污染方面的违法行为,相关企业为了经济利益而不惜破坏环境,并且常常会估算违法成本。对于此类违法行为,检察机关必须追求环境保护的最终社会价值,而对那些出于经济利益优先考虑而破坏环境的行为一盯到底。此外,食品药品违法行为常常具有高度的社会敏感性,食品药品管理部门、市场监管部门的管理效果究竟如何,食品药品安全改造究竟如何,检察机关也应当一盯到底。司法能动主义不仅仅要求检察机关在公益诉讼中有积极和主动的态度,更要求通过检察机关的公益诉讼行为使行政主体的违法行为和行政相对人的违法行为得到彻底的纠正和矫正,进而回归到良好的行政法治秩序。


来源:检察日报


责编:李欣      王睿

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