作者：顾顺生  

      检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正——

行政违法行为检察监督可引入支持起诉方式

      《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出,检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。可见,检察机关对行政违法行为进行监督的方式并不限于检察建议,这就为检察机关探索开展其他监督方式预留了空间。对于检察机关在开展行政违法行为监督中能否采取支持起诉的监督方式,理论、实务上均存在分歧意见。笔者认为,行政违法行为检察监督中检察机关支持行政相对人起诉具有正当性和可行性。

     首先,民事支持起诉的规定可以作为检察机关支持行政相对人起诉的参照。1982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的民事诉讼法(试行)第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的民法通则第121条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”据此,结合行政诉讼实践来看,对行政诉讼法第101条中的“等”宜理解为“等外”的“等”。可以说,民事诉讼法有规定但行政诉讼法没有规定,虽然不属于行政诉讼法第101条列举范围内的诉讼制度,只要符合行政诉讼的性质,就可适用于行政诉讼。支持起诉是我国民事诉讼法规定的一项基本原则。行政诉讼法虽没有相关规定,但民事诉讼中支持起诉的对象是民事权益受到损害的单位和个人,而行政权力运行直接关系到公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等权益;同时,根据行政诉讼法第1条规定,保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政诉讼法的立法目的之一。因此,检察机关在依法对行政违法行为进行监督过程中,可以支持合法权益受到损害的行政相对人向法院提起行政诉讼,这不仅符合行政诉讼的性质,也符合支持起诉的基本特征和立法精神。

     其次,检察机关支持行政相对人起诉是践行以人民为中心发展思想的现实需要。在行政管理过程中,行政相对人较之行政主体而言,处于明显的弱势地位,行政相对人因受到行政主体的压力,不能、不敢或者不便诉诸法院的情况并不鲜见,有些行政相对人在收集证据、提起诉讼方面的能力明显不足。检察机关支持行政相对人起诉,有利于促进人民法院依法客观公正审理和提高审判效率,更有利于保障行政相对人平等参与行政诉讼的机会和平衡行政诉讼双方诉讼地位,维护行政相对人的合法权益,有效解决行政争议,促进案结事了政和,充分彰显检察机关为民司法、能动检察的理念。

     最后,检察机关支持起诉监督方式能有效增强行政检察监督刚性和切实提升监督实效。当前,检察机关依法对行政违法行为进行监督的方式主要是检察建议,其监督作用的发挥及监督效果的实现,往往需要被监督行政机关的配合。检察机关在开展行政违法行为监督过程中支持行政相对人起诉,则可借助法院司法审判之裁量对行政机关产生刚性影响,这比检察建议更能引起行政机关的重视。此外,支持起诉监督方式,可以与检察建议形成监督手段力量效果上的互补,能够有效增强检察监督威慑力,有利于促进被监督行政机关更加彻底有效纠正行政违法行为。同时,支持起诉监督方式,也能倒逼检察机关提高监督的质量和精准性,这样更有利于保障监督实效,形成良性循环。

     综上,在行政违法行为检察监督中,检察机关支持行政相对人起诉,不仅具有牢固的法理基础,而且具有很强的现实意义。基于行政违法行为检察监督的有限监督原则和谦抑原则,检察机关探索开展支持行政相对人起诉工作,应持谨慎态度,将制发检察建议作为支持行政相对人起诉的前置程序。具体而言,在履行法律监督职责中,检察机关发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,在依法支持行政相对人起诉前,应先依照法律规定制发检察建议方式督促其纠正,在行政机关逾期不依法履行职责时,检察机关则可依法支持行政相对人起诉,实现检察监督的双赢多赢共赢目标。

(作者单位:江苏省扬州市邗江区人民检察院)

来源：正义网-------检察日报

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