长期以来,行政检察监督案源少,一直是困扰不少基层检察院行政检察部门的突出问题。近年来,得益于最高检推动下的行政检察监督案件类型由行政诉讼监督向诉讼外的行政争议实质性化解案件、行政违法行为监督案件拓展,以及大数据赋能检察监督所提供的新的线索渠道,全国检察机关行政检察监督案件数量持续快速增长,极大地缓解了基层行政检察监督薄弱的问题。但是,我们也应看到,当前行政检察工作与人民群众的新期待和做实行政检察的要求仍有不小差距,部分省份基层检察院的行政检察工作还处于空白状态。因此,进一步发掘和畅通案源渠道,有效扩大监督规模,依然是摆在行政检察部门面前的课题。
今年5月,最高检印发了《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》,为检察机关内部监督线索的移送、办理作出了制度性安排,也为基层行政检察部门提供了有效的线索获取渠道。落实好该规定并发挥其最大效能,行政检察人员应当积极作为,主动加强与相关内设机构及其他检察院的沟通,从多领域、多角度深化线索移送工作,从而实现行政检察监督全面有效开展。
首先,统一认识,明确可以向行政检察部门移送的监督线索范围。囿于行政检察与刑事检察等业务过于相互独立、缺乏融合,长期以来,检察机关各部门对行政检察职责的了解十分片面,多数检察人员对当前行政检察的监督范围并没有正确认识;甚至少数行政检察人员因自身办案类型单一且视野固化,亦对新领域、新类型的监督线索存在认识不足的问题。故强化检察人员对行政检察监督线索的全面、准确认识,厘清哪些线索属于行政检察部门受理范围从而做到有针对性地发现线索,是行政检察部门推动线索移送工作的首要任务。
从《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《人民检察院行政诉讼监督规则》和检察实践看,当前行政检察监督的范围,可以概括为行政生效裁判结果监督、行政审判违法行为监督、行政诉讼执行监督、行政非诉执行监督、行政违法行为监督、行政争议实质性化解等内容。其中,后三项是近年来才着力探索开展的新业务,也是推动行政检察创新发展的重点方向和着力点,其依职权监督占比高,更有赖于线索移送。行政检察部门有必要重点就行政非诉执行的概念、行政违法行为的界定(包括与公益诉讼所监督的行政机关违法行使职权或者不作为的区别)、行政争议实质性化解案件的范围等,为检察机关其他内设机构的检察人员进行全面解读,增强检察人员的鉴别能力,有效提升其履职中发现线索的水平。
其次,加强对接,深入各检察业务条线,在办案全过程中发现线索。行政检察部门应当全面梳理分析其他业务条线工作中可能存在的各类线索,主动加强与相关部门的对接,做到第一时间发现、第一时间移送,提高线索成案率。于刑事检察而言,可在办案中重点关注以下行政检察监督线索:(1)行政机关已作出的行政处罚未执行到位的,或处罚可能错误、不当,有纠正必要的;(2)行政执法程序明显不规范、存在制度缺陷需要改进的;(3)行政机关根据检察意见书对被不起诉人作出的行政处罚,可能错误、不当的;(4)决定起诉的案件中,应当同时由行政机关对被告人给予行政处罚而尚未处罚的;(5)诈骗等案件中存在以冒名、弄虚作假等方式办理婚姻登记且尚未被撤销的;(6)涉案企业合规管理过程中,行政机关对企业等作出的行政处罚,可能错误、不当的;(7)存在关联的行政争议需要化解的。于民事检察而言,可在办案中重点关注以下行政检察监督线索:(1)行政机关已作出的行政处罚未执行到位的,或处罚可能错误、不当,有纠正必要的;(2)行政执法程序不规范、存在制度缺陷需要改进的;(3)行政机关不依法行使职权的;(4)婚姻诉讼中存在以冒名、弄虚作假等方式办理婚姻登记且尚未被撤销的;(5)对相关民事主体应给予行政处罚而尚未处罚的;(6)对虚假诉讼中有关人员、行为应作出行政处理的;(7)对违规违法从事民事诉讼代理行为人应作出行政处罚的;(8)发现行政案件符合《人民检察院行政诉讼监督规则》第三十六条第一款规定的五种应当依职权监督情形的;(9)存在关联的行政争议需要化解的。于公益诉讼检察而言,可在办案中重点关注以下行政检察监督线索:(1)行政机关根据诉前检察建议作出的行政处罚未执行到位的,或处罚可能错误、不当,有纠正必要的;(2)存在公益诉讼监督范围外的行政机关违法行使职权、不作为行为;(3)存在行政争议需要化解的。
再次,一体协同,强化各级检察院行政检察部门间的线索移送。落实监督办案一体化和融合发展的要求,行政检察部门更要强化责任意识,敏于发现不属于本院管辖的行政检察监督线索。作为上级检察院,在办理行政生效裁判监督案件中,要全面审查一审、二审法院有无审判违法行为,着力发现侵害当事人诉讼权利和人身权、财产权的违法情形,及时将线索移送给对应的下级检察院进行监督;同时,注重对同时期不同案件中同类问题的综合研判,发现可能存在的普遍性、系统性问题并开展调研或指定问题突出所在地的下级检察院开展专项调研,提出社会治理检察建议或专题报告。行政诉讼集中管辖地检察院,要重点加强对法院未进行实体审理案件中行政行为的合法性审查,发现行政违法行为监督线索的予以监督或移送行政机关所在地的检察院办理;同时,落实行政争议实质性化解异地监督协作机制,对适宜由争议地检察院进行化解的行政纠纷,及时移送其办理。
最后,健全机制,落实对线索移送工作的考核。坚持正面激励与负面评价相结合,建立健全考核、正反典型案例通报等机制,完善线索移送工作指引,不断压实全体检察人员责任。
(作者单位分别为江西省人民检察院、江西省南昌高新技术产业开发区人民检察院)
作者：龚永斌 邬莉萍
来源：正义网-检察日报
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