地处湖南省西北部武陵山脉腹地的杨家界自然保护区是武陵源四大景区中最后一个开发的国家级风景名胜区。图为杨家界风光。 胡志/摄
本报记者 杨宏生
9月23日，《中国商报·旅游导报》以《风景名胜区条例实施十年屡遭地方“打折” 》为题，报道了一些风景名胜区存在违规将门票交由企业出售经营、政府管理职能缺位、多次督办仍消极整改的问题。报道刊发后，在读者和网民中引起了强烈反响。在赞同《中国商报·旅游导报》观点的同时，不少热心读者和网友还反映了有关风景名胜区违规开发建设俱乐部、饭店酒店，甚至大肆进行房地产开发，大搞村镇建设或私挖滥采等情况。记者注意到，有些风景名胜区存在的类似问题已被住房和城乡建设部公开通报。
那么，该如何彻底改变风景名胜区建设项目缺乏有效管控的现象?有业内人士建议：一方面要加强风景名胜区内建设项目的管理，严肃查处私搭乱建等各类违法违规建设行为;另一方面要建立健全生态补偿机制，合法有效地使用各项资金，并改变以旅游收入论英雄的地方政绩考核机制。
多地景区违法违规建设
2015年12月，山东博山风景名胜区、四川贡嘎山风景名胜区、江苏太湖(无锡片区)风景名胜区、重庆缙云山风景名胜区等11处国家级风景名胜区被住房和城乡建设部列入濒危名单，并被要求在2016年底之前完成整改。
根据住房和城乡建设部关于2015年国家级风景名胜区执法检查结果的通报(建城函[2015]281号)，山东博山风景名胜区颜山国际酒店违规项目未得到有效解决。2014年，该风景名胜区被住房和城乡建设部通报：“在无风景名胜区规划依据的情况下，违规在樵岭前景区淋漓湖北侧开工改扩建颜山国际酒店项目。”
而四川贡嘎山风景名胜区同样也被上述文件所通报，通报称，海螺沟景区违规建设温泉乡村国际俱乐部、雪域温泉项目、唐卡主题酒店、海螺沟矿泉水厂、银山饭店、快餐中心等项目;大渡河景区姑咱镇段山体大量私采金矿造成自然生态景观大范围破坏。
除了违规建设饭店酒店、非法采矿之外，一些风景名胜区还大搞房地产开发，比如江苏太湖(无锡片区)风景名胜区。建城函[2015]281号文件通报说，无锡片区内中犊山太工疗养院改扩建工程、太湖饭店改扩建工程、马山景区灵山五期(又名禅意小镇)房地产开发等存在违规建设项目。该通报指出，无锡片区内违规建设项目未得到有效查处，“以罚代管”消极整改，存在的问题未得到有效解决。
《中国商报·旅游导报》记者注意到，上述问题在2014年就已被住房和城乡建设部以建城函[2014]308号文件公开通报，该通报还指出，无锡片区马山景区内存在以“度假区”名义在风景名胜区内进行大规模开发建设的活动。
贵州榕江苗山侗水风景名胜区2015年被住房和城乡建设部通报称：“三宝千户侗寨景区内村镇建设活动脱离监管，私搭乱建现象严重，景观风貌遭到破坏。”
而重庆缙云山风景名胜区违规建设的情况则更为严重。早在2013年住房和城乡建设部即以建城[2013]135号文件公开通报：“嘉陵江风光带工矿企业、安置房等项目较多，不符合正在实施的1997版总体规划，对景观资源和生态环境造成较大影响;建设项目审批程序不规范，部分建设活动不依法报经管理机构审核并履行有关报批手续。”住房和城乡建设部提出的整改意见要求严格保护嘉陵江风光带，在该区域风景名胜区范围内严禁违反规划建设工厂，已有的工厂应逐步拆除或迁出。
之后的2014年，住房和城乡建设部又对重庆缙云山风景名胜区通报称：“对我部建城[2013]135号文件整改意见落实不到位，整改措施流于形式，存在的问题未得到有效解决。”当年，住房和城乡建设部提出整改意见：“对违法违规建设项目予以坚决查处，切实履行监管职责。”
2015年，住房和城乡建设部建城函[2015]281号文件通报，重庆缙云山风景名胜区对建城[2013]135号和建城函[2014]308号文件整改意见落实不到位，连续两年被评为“不达标”并经多次督办仍消极整改，存在的问题未得到有效解决。
记者经梳理发现，被住房和城乡建设部列入濒危名单的11处国家级风景名胜区，无一例外地都存在违规建设的问题。有读者向《中国商报·旅游导报》反映，在一些省级风景名胜区，类似违规建设的情况更是屡见不鲜。
自2006年12月1日起正式施行的风景名胜区条例规定，禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物。
而2010年国务院印发的全国主体功能区规划则进一步明确指出：“禁止在风景名胜区从事与风景名胜资源无关的生产建设活动。”
急需生态保护补偿政策“国家层面禁止的开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。”国务院于2010年12月21日下发的关于印发全国主体功能区规划的通知(国发〔2010〕46号)指出，对禁止开发区域，要依法实施强制性保护。
此外，风景名胜区条例明文规定，国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。
不管是“强制性保护”，还是“严格保护”，都涉及到资金投入。但是，钱从哪里来?
尽管风景名胜区条例规定，风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。但是，门票收入中真正能用于风景名胜资源保护的占多少比例是另外一个问题。
国务院发展研究中心研究员苏杨指出，尽管风景名胜区条例规定了风景名胜区的公益性，但在资金匮乏的情况下，不少地方政府混淆了风景名胜区和旅游景区，对风景名胜区资源进行过度商业开发。风景名胜区的管理问题直接与补偿机制欠缺、国家补偿不足有关。
8月11日，安徽省人民政府办公厅发布了关于健全生态保护补偿机制的实施意见(皖政办〔2016〕37号)，根据该意见，风景名胜区、湿地公园、森林公园、地质公园等各类禁止开发区域的生态保护，要“积极争取国家补偿政策支持”。意见说：“积极争取中央财政逐步加大对我省重点生态功能区的转移支付力度。积极争取中央预算内投资对我省重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。完善省以下转移支付制度，建立生态保护补偿资金投入机制，加大对省级重点生态功能区域的支持力度。”
无独有偶。河北省人民政府办公厅于9月17日发布的关于健全生态保护补偿机制的实施意见(冀政办发〔2016〕25号)也多次提及要积极争取中央的支持。
4月28日，国务院办公厅发布的关于健全生态保护补偿机制的意见(国办发〔2016〕31号)指出，健全国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等各类禁止开发区域的生态保护补偿政策。
与风景名胜区有关的“为何补、谁来补、补多少、怎么补”等基本问题，都没有明确答案或落实措施，苏杨认为，这种情况与中央相关文件的要求不相符合。在重点生态功能区转移支付制度的相关文件中明确风景名胜区的应享地位，使中央财政的既有补偿资金能顺应中央文件的要求，被用到对国家价值较大且在补偿资金上欠账最多的国家级风景名胜区。
苏杨指出，如果明确了国家级风景名胜区在生态保护补偿机制的专项地位且形成中央、地方财政各尽其责的局面，国家级风景名胜区就能在加强保护、体现全民公益性方面再上台阶。
目前各地各部门的政策规定较为分散和笼统，补偿方式尚在探索之中，生态补偿立法条件尚不成熟，于是，不少业内专家呼吁先由国务院颁布条例待条件成熟后再制定法律。2013年4月23日，国家发展和改革委员会主任徐绍史在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上报告生态补偿机制建设工作情况时说，发展改革委会同有关部门起草了生态补偿条例草稿。
一方面，风景名胜区违规建设现象在一些地方屡禁不止，有些问题严重的甚至直接影响到了景区的生态环境;另一方面，3年多时间过去了，生态补偿条例却依然未正式出台。这对属于禁止开发区域的国家级风景名胜区而言，不能不说是一种尴尬和遗憾。
言论 〉〉〉
风景名胜区不能以门票收入论英雄
在今年国庆长假期间，一些地方纷纷发布各自的景区门票等旅游收入情况，往往宣称“同比增长”、“门票收入创新高”等。似乎门票收入越高，地方旅游形象越好，政绩就越好。在这种扭曲的政绩观影响下，不少地方在发展旅游经济过程中，对风景名胜区“开发利用的多、积极保护的少”。
所以，必须要扭转“以门票收入论英雄”的错误政绩观，完善相应的绩效考核评价标准。
就国家级风景名胜区等禁止开发区域的绩效考核评价而言，2010年底国务院印发的《全国主体功能区规划》规定，根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。主要考核依法管理的情况、污染物“零排放”情况、保护对象完好程度以及保护目标实现情况等内容，不考核旅游收入等经济指标。
《全国主体功能区规划》还规定，根据各地区不同的主体功能定位，把推进形成主体功能区主要目标的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价结果，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。
显然，从中央层面而言，如何考核地方官员政绩，一直都被一些地方津津乐道的景区门票收入并不重要，因为它根本就不在考核之列。
实践证明，有什么样的发展观，就会有什么样的政绩观。必须清醒地认识到，景区资源的开发与旅游经济的发展既有联系也有区别，资源开发、国土空间开发等会促进发展，但开发不完全等同于发展，对国土空间的过度、盲目、无序开发不会带来可持续的发展。
而怎样才能获得旅游经济的可持续发展呢?近两年被奉为乡村旅游黑马之典范的陕西省礼泉县袁家村的经验值得思索。袁家村原本是一个相对偏僻的小山村，没有风景名胜古迹，也没有独特的山水资源。为了打造乡村旅游，2007年袁家村村委会决定将关中地区民俗传统文化与现代旅游相结合打造民风民宿一条街。如今，袁家村餐饮业的日营业额已经超过200万元，一年加上其他收入，基本上超过了10亿元。而这其中，有一个非常重要的细节——门票免费。
不收取门票的袁家村带来的启示是：一个地方要切实发展旅游经济，不能把目光仅仅聚焦在景点门票收入上，不能一味地打景区本身的主意，要知道发展旅游经济的功夫在景区之外。
