文_周天勇 妥善处理中央与地方的关系是进一步全面深化改革的重大课题。中央集权与分权仅是中央与地方关系的两极。在绝大部分国家，中央与地方关系是集权与分权的平衡。中央与地方之间的关系主要由国家政治体制决定。中国是单一制国家，这是讨论我国中央与地方关系的大前提。任何公共事务和公共管理均是由中央与地方各级政府共同承担，为此，需要在单一制国家大前提下，合理划分中央与地方事务，明确各自职责，并根据事权与财权相匹配的原则，通过税收和转移支付等途径确保各级拥有履行事务的财权。
中央政策到地方被弱化和变形的原因
为什么中央的政策到地方会被弱化和变形，根本原因在于改革开放以来，中央的权威与地方活力协调并没有很好地结合起来，出现了中央该集权的没有集权，不该集权的却搞垂直管理，把地方微观事务宏观处理。而凡事“三家抬”表面上是要充分调动各级政府的积极性，但实际上是混淆了中央与地方的事权，导致中央与地方事务分工更加混沌。
中央应该集权的没有很好地集权
各国现代化进程的推进、科技成果的广泛运用以及自然资源的深入开发都需要一个社会职能全面、强有力的中央政府合理配置和利用社会资源，缓和并解决地区发展不平衡、全国性交通建设和管理、贫富差距、老龄化、日益尖锐的人与自然矛盾等问题。总体而言，更高程度的现代化对应的是更高水平的国家能力。因此，传统分权国家近现代以来都表现出较强的集权化倾向。如美国，建国之初是相对松散的邦联，后过渡到相对紧凑的联邦制。随着自由竞争资本主义转向垄断资本主义以及福利国家的出现，其政府体制又从二元联邦制过渡到合作联邦制。英国国家权力体系中尽管存在较大范围的地方自治，但地方政府自治一直是中央政府监控下的有限自治，20世纪80年代以来集权更成为英国中央与地方关系调整的主要趋向。
我国是典型的中央集权为主导的单一制国家，但是出现了有些该集权的没有集权，地方政府拥有的事务几乎全是中央政府事务的翻版。中央事务交由地方去办，可能导致中央权威下降，甚至在一些领域还可能影响到国家的统一。比如国防、外交、货币、金融监管、安全、海关、边防、武装警察、社保等。本应该由中央直接管理或者派出机构管理，进行集权，结果是地方政府也相应有设置机构，实行中央和地方共同领导。
除了涉及国家主权、安全和宏观调控等职能，中央向地方分解外，一些涉及国家长远发展，关系国计民生的事情也存在类似情况。比如，目前，县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等诸多责任。在市场经济条件下，义务教育和公共卫生是十分重要的，并且具有很强的外溢性，一些发展水平低的地区，需要由中央财政转移支付去平衡，而我国一些地区则由财力与之相差悬殊的基层政府提供，导致这些基本公共产品和服务提供不足或严重不均等。
不应该集中收权的集中和收权
本来应该由地方人大、法律、媒体监督、居民诉讼、社会组织等机制来解决的假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题，由于没有发挥这些机制的作用而出现诸多问题，就由中央条条管起来。于是中央事无巨细地管了地方的事务，导致各行各业出现更多问题。不从地方人大、法律、媒体监督、社会组织等机制考虑解决出路，而是每一个行业都要收到中央来集中管理，最后把地方政府的职能完整性给肢解了。中央最终也是管不了，管不好。 实际上，目前所谓一些部门的垂直管理，并不是中央派出机构垂直管理，而是实行省以下垂直管理。对这些部门，许多省经费实行省财政收支两条线、超收奖励、罚款分成的政策，由于这些部门大多是收远远大于支的部门，中央的垂直管理给省一级财政敛财创造了条件，而市、县的个体工商户和中小企业，包括一些大企业，负担的费用和罚款却越来越重，导致市、县的创业、投资、经营和就业环境日趋恶化。而省一级向上并不对假冒伪劣、市场分割、知识产权、产品质量等问题像中央一样关切，向下并不直接面对所管理的事务。
但是，本来应当由市、县地方管理的事务，上收省里，使市、县一级推脱这些方面的责任。而省里虽权力较大，却不具体管理事务。 一些省以下垂直管理的问题主要体现在以下几个方面。\
首先，垂直管理不能完全摆脱地方干扰。尽管垂直管理后部门的人、财、物不受制于地方了，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。因此即使实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。
其次，微观基层事务垂直，特别是事前准入条条集中管理容易滋生腐败行为。科学健全的行政管理都有不可或缺的两个方面：行政效率和行政监督，如果以弱化监督为代价提高行政效率，就有可能增加权力滥用的风险。对各垂直部门来说，当它们作为地方政府职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大、纪委等部门的制约；垂直管理后，地方政府平级单位对垂直部门的经常性权力监督往往失效，全靠上级部门和上级监管机关的监督发现存在的问题，而上级监管致命的弱点就是非经常性。
最后，存在弱化市、县地方管理，弱化基层政府职能的问题。市、县政府组织体系的健全、部门配置的完整，是其履行一方公共管理责任的制度前提。如果过多的职能部门被划归上级垂直管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行政效能的发挥。同时，一些对地方发展非常重要的行政部门纷纷垂直，容易造成中央职能部门与地方的对口部门连成一线。各垂直部门注重对主管部门负责，有可能忽略当地发展实际，加剧政出多头、“部门打架”等现象，降低行政效率，损害政府权威。
凡事“三家抬”导致事务分工不明
本是中央集权的事务，结果分解下放给了地方，而一些能够发挥地方积极性和地方优势的微观事务又通过垂直管理，上升到了中央事务。与此同时出现的“三家抬”习惯做法，更导致了中央与地方事务分工不明，以及政府与社会、企业等事务分工混淆。长期以来，中国政府体制内就有这样的思维定式，即充分利用中央、省、市等部门的合作，调动各方积极性，能够办大事、办成事。不光指政府层级之间的多方问题，也包括企业、社会和政府三家。凡事各方都支付点，比如交通建设、义务教育、医疗卫生、危房改造、环境治理等。
凡事“三家抬”导致事务分工不明，造成了两方面的后果：一是政府事务的界定存在着一定程度的内外不清问题，即市场与政府职能的界定不明确，政府越位和缺位同时存在。政府越位体现在，一方面，政府承担了不少应该由市场去做的事务，比如政府千方百计去投资项目，甚至尚未退出营利性领域；而另一方面，市场失灵的部分本应由政府承担的，结果又让企业和社会一起承担了，增加了企业和社会负担。二是能力比较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能，或者能力比较高的政府承担了能力比较低的政府职能。“三家抬”不光是高层级政府向低层级政府派任务，低层级政府也往往习惯于向高层级政府要资金、要政策支持。政府缺位则主要表现在对基础研究、基础科学、卫生保健、农业等投入不足，这些领域本来应该由政府全额负担起来的，结果“三家抬”把政府的责任推卸出去了。其结果是，许多“三家抬”的事务，质量差、效率低，套取上级资金，容易滋生腐败，许多基层政府背上了过重的债务负担。
解决中央与地方关系混沌问题的原则
界定各级政府事务，本质上是从政治、经济、社会、历史文化等方面的基本国情出发，遵循人类社会发展规律，寻找中央集权与地方分权的平衡点。为此，要依照以下几个原则来界定中央与各级地方政府之间的事务。
国家主权至上原则这是首要的原则。维护国家主权独立、领土完整和国家统一是国家存在和繁荣的基础。中国为实现上述目标花了上百年的时间，付出了沉重的代价。新中国成立是中华民族伟大复兴的新起点。尽管在复兴征程上有曲折、反复，但主权独立的新中国为此提供了基本保障。因此涉及国家主权的外交、国防、安全、海关、社保等权力应集中在中央政府，通过采取派出机制，负责这些权力在地方的执行。
确保中国共产党执政地位的原则
这是中国行政体制改革和政治体制改革必须坚持的原则，当然也是调整中央与地方事权划分必须坚持的原则。中国共产党的执政地位是人民的选择，是历史的选择。巩固自己长期执政权力是任何政党的重要目标，中国共产党也是如此。中央与地方事务划分必须有利于党中央的决策和意志通过法定程序得到全国各级政府不折不扣的执行。
确保中央权威和调控能力原则
人类历史发展表明，人类社会越进步，人与人之间交往与合作越多，仅仅依靠市场来规范人的交易行为、解决人对外界的依赖是不够的，政府总体上越来越强大。财政学上的瓦格纳法则证明：经济越发达，居民对政府服务需求增长速度要快于经济增长速度，政府规模快速扩大。中国依然处于二元社会向一元社会转型阶段，各地自然条件、民族文化千差万别，经济社会发展水平参差不齐，现阶段各地群众利益诉求也各不相同。作为一个超大型国家，如果没有一个强大有力的中央政府，那么缩小城乡地区差距、保障公共服务均等化、应对各种自然灾害等方面就会力不从心，陷于被动。因此，涉及经济社会发展总体规划的决策、货币发行、宏观经济财政货币调控、跨区域资源分配、维护市场竞争统一等方面权力应该集中在中央政府手中。
分权和自治原则
中央是单一制国家，中央与地方关系的调整主要是中央向地方分权的过程。1978年改革开放后到1994年税制改革前，地方政府财政收入占比不断提高，地方资源处置权变大，中央宏观调控能力受到一定限制。
从1994年税制改革到目前，中央财政能力不断加强。随着从经济建设型政府向公共服务和公共管理型政府转变，地方政府承担的事务越多，中央政府向地方政府转移支付的比重越大。但是中央政府是通过农业部、卫生部、教育部、发改委等各个职能部门，依托项目向地方政府层层进行转移支付，以至在中国最偏远的山区修建的乡村公路、公共厕所、学校、文化站等公共设施都要地方政府层层向上级政府申报，最后报到中央政府相关部门，以便获取中央政府的配套资金。这是中央过分集中或者不适当集中带来的高行政成本和低资金使用效率。地方性公路、医疗卫生、教育、文化站等基础设施建设和公共服务提供完全可由地方政府统筹，中央政府只是打包进行整体转移支付，而不是由各个部门分项转移支付。界定政府事务要加大向地方政府分权力度。从政府与市场关系来看，政府应该向市场分权，通过市场机制能调节解决的问题，应让市场发挥作用去解决，减轻政府事务负担。从政府与基层组织关系看，政府应发挥居委会、业主委员会、协会商会、各种行业自律组织等各种基层自治组织的作用，引导他们在承担公共事务、开展公共管理等方面发挥积极作用。
成本－效率原则
界定政府事务必须遵循经济学这一基本要求。公共产品和公共服务提供效率既取决于经济技术手段，又取决于对提供人的约束和激励。从经济技术手段来看，对于技术经济条件较高的公共产品，比如，建设全区域性的交通、通讯网等，只能由较高一级地方政府来承担，对于技术经济条件并不高的事务，比如，对日常经济秩序的管理、对道路日常养护，应归属较低一级地方政府的职能范围。
另外，每级政府所掌握的群众对公共服务需求的信息是有限的，层级越低的地方政府，离它们的服务对象越近，越了解其需求，也就越容易有效地提供那些层次较低、受益范围较小的公共产品。中国现在由较高级政府决定群众的很多公共服务供给，导致公共服务效率较低。对于一些跨区域事务，因为一个区域地方政府并不了解其他区域群众的需求，应该由高一级的政府来提供。从对地方政府约束和激励来看，一级政府只有动力管好本辖区的事务，凡是只属于该区域群众受益的公共服务，应该由该区域地方政府来提供；凡是受益群众超出了该区域群众范围，则应由上一级政府来统筹提供。比如河道治理、跨地区污染治理等受益对象涉及众多区域，需要由级别较高政府来提供。
政府事务法定原则
这就是要推进中央与地方事务划分的制度化、法制化，要求各级政府事务划分主要以法律的形式固定下来，并且其改革调整的内容、程序、方式也要有明确的法律依据。各级政府的事务一旦确定，就要写入法律。调整各级政府的事务分工，需要对相关法律进行修改。法律规定没有修改，事务分工一般不应该进行调整。
通过以上原则来深化中央与地方关系体制的改革，理顺中央及各级地方政府之间的事务、支出、收入、转移支付等关系，才能从根本上消除中央政策在地方执行中的弱化和变形问题。
（作者：中共中央党校国际战略研究所副所长、教授、博士生导师）
