高端观察网：（作者：苏文革）2015年最高人民检察院工作报告明确提出将从生态环境入手，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。然而，实践中，行政公益诉讼案件往往存在立案难、取证难、专业知识不足，诉讼周期较长的问题。只有解决好这些问题，才能确保检察机关提起公益诉讼的有效开展，本文试图从这几方面谈谈检察机关如何开展行政公益诉讼。

　　一、检察机关提起行政公益诉讼的现实考察

  检察机关提起行政公益诉讼，是指检察机关对损害国家利益、社会公共利益的行政违法行为，在没有行政相对人或行政相对人不愿、不敢或不能起诉的情况下，检察机关代表国家向法院提起公益诉讼，以维护国家利益和社会公共利益的制度。

   （一）国内现状

  2015年1月，贵州省毕节市金沙县检察院将该县环保局告上法院，要求其履行职责处罚某企业。此起案件是检察机关探索提起行政公益诉讼的大胆尝试，但这仅是个案。现实中，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效司法监督。究其原因，是我国现在没有建立成型的行政公益诉讼制度，法律上也没有相应的依据和保障所致。

   （二）国外实践

 在英国，检察总长在法庭上是主要代表公众的人，是公共利益的保护人。个人是不能直接提起阻止公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意以检察长的名义提起，个人或其他组织只有在取得检察长同意后才可提起有关限制干扰公共权利和迫使被告遵守公共义务的诉讼。
 在美国法律也规定“总检察长可以由国会授权，以公益代表人的资格提起诉讼”。也就是检察官大量参与公益诉讼，亦即检察官拥有“主张他人利益的起诉资格”。按照该理论，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为进行司法审查，国会也有权依法指定其他当事人作为私人检察总长来主张公共利益。

　二、检察机关提起行政公益诉讼的可行性分析

  (一)司法权监督制约行政权力的需要

　检察机关是我国的司法机关，与其他行政机关不同。行政机关享有行政权，虽说司法权和行政权是相互独立的，但是行政权的行使如果没有司法权的监督制约，就会无限膨胀，最终可能损害国家、社会的利益。因而，“以一种国家权力对另一种国家权力加以监督和制约”[1]是非常有必要的。

　（二）实现行政诉讼宗旨、完善行政诉讼制度的需要

　行政诉讼具有保护私权益和确保行政法治两大立法宗旨。公权力尚需私权利予以制约。“如果行政行为并没有对特定行政相对人的合法权益造成直接损害,即使行为的后果可能造成更多群体的权益损失,制度设计的缺陷也使得不当行政行为无法通过司法途径予以纠正。”笔者认为，建立检察机关为维护公共利益而提起行政诉讼的制度，就可以为我国的行政诉讼制度的健康发展提供助力，也能更好的实现行政诉讼的宗旨

　（三）检察机关拥有强大的诉讼资源和丰富的诉讼经验。

　检察机关是我国专门的法律监督机关,这是宪法赋予检察机关的权力，多年的实践证明，检察机关具有一定的专门性、独立性、地位超脱，具备良好的司法资源,能有效实现司法权对行政权的监督和制约,比一般的公民、法人和其他组织更适合作为提起行政公益诉讼的主体。从实践中看,从事民行工作的检察人员大多具有丰富的立案、调查取证、起诉经验。

　三、检察机关提起行政公益诉讼的制度设想

  （一）明确检察机关的原告资格

　笔者认为，党的十八届四中全会已经明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”符合我国的国情，我们应当借鉴国外行政公益诉讼制度的经验，结合我国司法实际，从立法上明确授权检察机关的原告资格，实现环境公益诉讼的多元化模式。

　（二）明确提起条件

　正如我国有的专家学者所主张，应明确检察机关提起行政公益诉讼的三个前提条件：1、行政行为必须侵害国家利益和社会公共利益；2、仅限于没有行政相对人，或行政相对人不敢起诉、不愿起诉、不能起诉的；3、行政行为损害的应是重大国家利益、社会公共利益。

　（三）明确受案范围

　检察机关提起行政公益诉讼的案件范围应包括行政不作为、乱作为造成国有资产流失案件、危害市场经济秩序案件、危害自然环境和滥用自然资源的案件、违反城市规划法的案件、公害案件、行政性垄断案件、破坏文物案件、公共工程的发包和重大项目的资金使用案件、违法发放抚恤金和其他社会福利案件等。

　（四）明确案件管辖权

　笔者认为，此类诉讼应由被诉行政机关的上一级检察机关向同级法院提起，这样的管辖设置更利于维护公共利益，保证行政公益诉讼的公正性和有效性。

　(五)设置前置程序,充分发挥督促履责职能。

　1，检察机关应当先行向有关行政机关发出检察建议,并给予合理期限作为答复、整改期限。2，如果行政机关在无正当理由的情况下不予答复或迟延答复,检察机关才能提起行政公益诉讼。3，如果行政机关根据检察建议纠正了违法行政行为,履行了行政职责,那检察机关就无需启动诉讼程序。

　（六）明确案件举证规则

　行政公益诉讼中的举证规则应与一般行政诉讼一致，应以被告举证为主，检察机关举证为补充，而不应实行“谁主张，谁举证”的原则。被诉行政机关应对其侵害公共利益的行政行为的合法性进行举证，即行政主体的行政行为必须有合法依据，如果被诉行政机关在诉讼中不能举证，表明其行政行为没有依据，则必然是违法的。检察机关应对该行政行为对公共利益造成的损害主动取证并予以举证。
 

  （七）诉讼费用承担

　检察机关为维护国家、社会公共利益提起行政公益诉讼，具有公益目的。因此，笔者认为法院对检察机关不应收取任何诉讼费用。

  （八）加强业务指导

　建议上级检察机关应加强对下级检察机关承办部门的业务指导，在涉及行政公益诉讼中遇到的专业问题，与有关专门机构加强协调，及时聘请有关专业人员提供技术及智力帮助。

   检察机关提起行政公益诉讼是处于“严格执法”和“公正司法”之间的衔接环节,是对政府“是否严格执法”的一种监督和鞭策。这项探索也正是党的十八届四中全会要求全面推进依法治国、完善整个国家法治体系的具体体现。因此，应该充分考虑和借鉴域外的立法和司法实践，结合国情，尽快探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度。 

                                                             （作者单位系阳城县人民检察院）