□ 邱春阳

自2019年以来，北京市逐步将城市管理中迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放至基层，不断强化对基层执法体制改革的力度，探索出基层执法改革的北京模式。但要确保执法权放得下、接得住、管得好，基层执法机关仍需在依法行政上下功夫，注重打好“三套组合拳”。

一是聚焦执法边界，夯实基层执法根基。随着基层执法改革的深入推进，基层执法机关逐步承担起基层行政管理和基层社会治理的双重功能，其在具化表象上亦呈现出行政管理和行政指导的双重职责。然而，基于主体同一性产生了行政管理和指导行为相互交织的状况，实践中也出现了“以指导代管理”或者扩大管理职权的现象，进而产生基层执法机关懒政或者滥用职权的两极分化局面。

对此，一方面要厘清行政管理范围，另一方面要规范行政指导界限。就前者而言，首先，执法事项需恪守职权法定原则，对于基层执法机关实施的执法行为，应在明确授权和职权清单范围内进行，任何于法无据的行为均属于越权行为，应给予否定性评价。其次，裁量尺度需恪守职权法定原则，对于违法行为的处罚权限和处罚力度，应在法律法规规定的裁量基准范围内进行。最后，要依托一体化信息系统和综合指挥平台对案件信息进行初步识别，依法依规向基层执法机关区别转办行政管理和行政指导事项。

就后者而言，首先，制定指导行为清单，以清单为基础，细化行政指导行为的实施细则，进而提升行政指导行为的可行性。其次，建立怠于指导、错误指导的考核罚则，充分发挥行政机关在基层治理中的作用，提升社会公众的满意度和认可度。最后，拓宽基层自治形式创立自治管理的“3+1”模式，“3”即自治内容由自治组织制定、基层执法机关给予指导及自治范围内公示3部分组成，“1”为专家出具书面意见，对基层执法机关指导的内容、形式及自治方式的可行性进行论证，保障自治措施的有效性。

二是聚合执法规则，架构基层执法体系。基层行政执法的违法风险主要集中在执法标准不统一、执法程序不规范以及责任依据不明确三个方面。因此，要优化执法依据。整合现有法律法规，制定执法依据清单以及纪律监督清单，以法条整合的方式协助基层执法机关搭建执法规则体系。开展司法授课、联席座谈等活动，通过讲述相关法律的立法原意和适用情形，加深基层执法人员对执法依据的理解，明晰执法要求。搭建行政执法案例库和法律依据库，通过大数据方式为基层行政执法人员提供“智力”支持。

还要完善执法规范。执法程序的规范化建设有助于统一执法标准，确保基层执法的合法性。具体来说，可由全市执法指导部门牵头制定各领域的行政执法规范，出台实施细则，使基层执法程序可量化、可复制，减少人为的弹性操作。例如，可建立违法查处工作规范，明晰查处流程，细化调查程序，以表格、文字形式制作通知书、询问笔录等制式文件的模板，供基层执法人员参考适用。

同时要明晰权责标准。权责罚一致是依法行政的内在要求，在将行政职权下放至基层的过程中，亦应明确行政机关的具体执法责任，明晰追责和制裁标准，进而规范行政执法权行使的配置格局。

三是聚集解纷路径，延伸基层执法效能。从加大基层化解社会矛盾的力度上看，矛盾纠纷将会在网格、社区等呈现聚集性特征，故而基层执法机关面临着风险防控能力不充足、矛盾化解机制不完备的问题。为此，要提高风险防控意识。通过案例研讨、社会调研、组织培训等方式提升执法人员对风险的识别和判断能力，在规范执法的同时，预判执法后果和社会影响，在源头上化解行政争议。要搭建多元矛盾化解平台。由区县级以上人民政府或者司法机关牵头，搭建起人民调解、行政调解、司法调解等多元调解联动模式，完善社会矛盾预防调处综合机制，打破矛盾化解的主体壁垒，破解“重复化解”怪圈。在化解主体的选择上，要注重多元性，司法机关、行政机关以及其他一切有利的社会资源都可加以利用，同时，确保化解主体的客观性，可将人大代表、法官、检察官、人民陪审员、律师、专家学者、公职退休人员吸纳至调解队伍，并建立对应的“智者库”，以随机抽取的方式确定协调化解专员，确保化解到位。此外，要以区块链技术固定化解成果。在保障隐私权的基础上，充分运用区块链等技术固化协调化解成果，对此，可借鉴部分地区已试验成功的经验，如北京市首个应用区块链技术的矛盾纠纷源头治理在线平台“无讼朝阳”，集调解资源整合管理、矛盾纠纷排查分析、在线矛盾多元调解、调解业务培训指导、在线申请司法确认等功能于一体。同理，在基层治理过程中，也可借用区块链技术，打造一体化、一站式纠纷调解模式，建立有效信息联结纽带，实现矛盾纠纷的实质性化解。

基层执法肩负着彰显行政执法温度和激活基层社会治理能力的重任。要打好基层执法的上述“三套组合拳”，架构权责清晰、运转顺畅、廉洁高效的行政执法体系，提升基层执法效能，助推法治政府建设向纵深发展。

（作者系北京市通州区人民法院行政审判庭庭长）

来源：法治日报——法治网

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